Издательство «НАУЧНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ»

Конференция 04
 

В построении эффективного государственного управления значительное место заняло внедрение административных регламентов и стандартов, являющихся составной частью организационного обеспечения исполнения основных функций современного государства. Административные регламенты играют одну из важнейших ролей в вопросе качества предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Согласно положениям  Концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, «отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти».[1]

В свою очередь, Федеральное законодательство Российской Федерации предусматривает использование термина «административный регламент» для трех видов нормативных правовых актов. Так, в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) говорится об административном регламенте федерального органа исполнительной власти, который соответственно включает в себя:

• регламент федерального органа исполнительной власти;
• административные регламенты исполнения государственных функций;
• административные регламенты предоставления государственных услуг;
• должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Согласно статье 1 пункту 1.20 постановления Правительства от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» «Федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан. Что же касается стандартов государственных услуг, то в пункте 1.22 сказано, что «Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации». Таким образом,  раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является неотъемлемой частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан. На сегодняшний день стандарты государственных услуг включены в состав административных регламентов, но фактически административный регламент разрабатывается в соответствии с принимаемым в его составе стандартом. Выполнение стандарта государственной услуги обеспечивается разработкой и применением административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (принят ГД ФС РФ 07.07.2010) статья 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» даёт определение административного регламента: нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Внедрение административных регламентов в процесс государственного управления обусловлено следующей целью: необходимость повышения эффективности деятельности органов государственного управления при исполнении государственных функций и оказании государственных услуг . Основные задачи разработки и внедрения административных регламентов  следующие:

1. повышение качества и доступности государственных услуг;

2. упорядочение  и конкретизация обязательств органов исполнительной власти перед обществом;

3. снижение административных барьеров в экономике;

4. повышение доверия населения к органам государственного управления.

Достижение целей, поставленных перед административными регламентами, приведет к улучшению  качества и доступности  государственных услуг для населения и бизнес структур, позволит  эффективнее учитывать их интересы и требования  в деятельности органов исполнительной власти и в конечном итоге повысит качество всех государственно-административных процессов  в органах исполнительной власти. Рассматривая  регламенты в Российской Федерации с точки зрения их уровневого развития, эксперты выделяют три основных, первый из которых связан с процедурным описанием существующих на конкретном историческом этапе административно-управленческих процессов с определенными элементами оптимизации. Второй уровень предполагает оптимизацию процедур на основе стандартов, перестройки процессов при необходимом ресурсном обеспечении, изменении нормативной правовой базы, которая регулирует исполнение государственной функции. И наконец, третий уровень заключается в создании электронных регламентов по наиболее востребованным государственным услугам и функциям, исключающим административное усмотрение, обеспечение предоставления услуг на порталах государственных услуг, полноценное использование межведомственного информационного взаимодействия. Необходимо отметить, что в практике   регламентации государственных услуг и функций в государственных органах зарубежных странах отсутствует прямой аналог административных регламентов. Большинство стран, успешно реформирующих свою систему государственного управления, связывают построение модели «эффективного и результативного государства» с внедрением в практику государственного управления формализованных процедур, закрепленных достаточным количеством  регламентов и стандартов. Однако, на наш взгляд, проблема заключается в разумном балансе между регламентацией и стандартизацией и затратами, которые несет бюджет при создании такой системы.  Под близкими терминами, принятыми в зарубежной практике может скрываться самое разное содержание. Например, термин «административное регулирование» (administrative regulations) в практике госорганов США скорее носит характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию смесь декларации и частично регламента.[2]  В европейских странах по отношению к государственным институтам применяются процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией [3].

 Главная проблема внедрения административных регламентов и стандартов в государственных органах исполнительной власти заключается в том, что реальной и всеобщей оптимизации предоставления государственных услуг в ходе их регламентации пока не произошло, особенно в части  сокращения сроков, устранения избыточных административных процедур. Причинами возникновения данной проблемы являются в первую очередь несовершенство законодательной базы; отсутствие практики межведомственных и межуровневых взаимодействий при предоставлении комплексных услуг, а также практики разработки и утверждения совместных административных регламентов; низкий уровень межведомственного взаимодействия, в результате чего описание процедур по предоставлению комплексных услуг содержалось в различных регламентах, которые выдвигали различные требования; невыполнение и недолжным образом выполненные государственными служащими положения административных регламентов и стандартов; низкий уровень информированности населения о существовании административных регламентов и стандартов; Федеральные ведомства, регламентируя свои полномочия, связаны актами большей юридической силы или нормативной практикой иных федеральных ведомств, трудоемкость и затратность работ по системной регламентации, при разработке стандартов предоставления государственных услуг не учитывались действующие бюджетные ограничения. Федеральные ведомства не заинтересованы и  не мотивированы в разработке предложений по изменению действующего   законодательства и проектов соответствующих нормативных правовых актов.

Изучив особенности процесса внедрения административных регламентов и стандартов и  рассмотрев практику применения административных регламентов и стандартов в России и за рубежом, выявив ряд проблем, характерных для административных регламентов и проанализировав результаты их внедрения в процесс государственного управления, можно предложить несколько сколько направлений совершенствования административных регламентов и стандартов в государственных органах исполнительной власти. Прежде всего, необходимо совершенствовать  структуру административного регламента. Целесообразно указывать в административных регламентах ответственного за исполнение определенного задания в рамках предоставления конкретной услуги с помощью использования наименования  своего рода «ролей», что позволит выделить определенный набор выполняемых функций, распределить ответственность за их исполнения. Особое значение имеет разработка стандартов предоставления госууслуг, когда в их оказании задействовано не одно министерство или агентство, а ряд органов исполнительной власти различных уровней и видов подчинения, например  федеральные министерства, находящиеся в подчинении Президента и правительства Российской Федерации. То же самое относиться и к цепочке « федеральные -  региональные органы исполнительной власти», а также разработка отдельного нормативно-правового акта, содержащего общие положения относительно требований к оборудованию служебных помещений, уровень комфортабельности при приеме граждан, информационные материалы для посетителей, деловой этики, в том числе при общении с населением страны. Совершенствование направления по внедрению электронных административных регламентов (ЭАР) имеет немаловажное значение, поскольку ЭАР предоставит возможность  оперативно учитывать и вносить изменения  в  решения органов власти и отдельных служащих, создавать базу данных по отдельным управленческим  процессам  и процедурам  с целью  дальнейшего повышения эффективности их контроля и результативности взаимодействия при их реализации. Также целесообразно  рассмотреть возможность  подготовки проекта отдельного нормативно-правового акта об ответственности государственного гражданского служащего в виде Федерального закона. Нормативный правовой акт об ответственности должен законодательно обозначить определенные виды ответственности и виды санкций, которые должны быть предприняты в результате нарушения положений законодательства Российской Федерации. В рамках данного нормативного правового акта  необходимо отдельной главой выделить ответственность за неисполнение или недолжным образом исполненные положения административного регламента.

Помимо принятия нормативно-правового акта об ответственности можно внедрить такую систему контроля качества и эффективности предоставления государственными служащими государственных услуг и исполнения государственных функций, как «Электронный паспорт гражданского служащего Российской Федерации», который представляет собой  электронную универсальную автономную систему в виде набора информации, которая отражает показатели деятельности государственного служащего и  содержит систему оценки отношения к выполняемым обязанностям. Данная система должна  позволять  регистрировать всю деятельность госслужащего, которая через определенные периоды времени оценивается, благодаря чему определяется эффективность выполнения возложенных на государственного гражданского служащего обязанностей. Система имеет ряд потенциальных достоинств, среди которых  повышение эффективность работы государственного служащего; прозрачность карьерного роста, дополнение и раскрытие содержания положений административного регламента и должностного регламента государственного гражданского служащего, дополнительная мотивация к ответственности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р).

2. «Мировой опыт в области создания электронных административных регламентов», А.Данилин, Майкрософт www.microsoft.com.ru

3. В.Дрожжинов, Центр компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России  www.e-govcompetence.ru,

4. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30)

5. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (принят ГД ФС РФ 07.07.2010)